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政策环评要注重六个主要程序
作者:环保网 发布于:2015/10/9 9:45:07 点击量:

    新修订的《环境保护法》第十四条明确规定:“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策,应当充分考虑对环境的影响,听取有关方面和专
家的意见。”这一规定为政策环评的开展打开了缺口。然而,政策环评在国际上并没有公认模式,在我国,无论是理论研究还是实践探索都非常欠缺。由于我国的决策模式和决
策程序与西方国家明显不同,因此,探索符合自身国情的理论和方法尤为紧迫,其中,政策环评程序是推进政策环评首先需要考虑的问题。
 
    首先是政策环评的介入时机。与战略环评的原则相同,政策环评同样强调早期介入,这在欧盟、美国、加拿大等国的相关法规中都有明确规定。其中,欧盟的环境影响评价
是在政策建议开始形成时介入;美国的政策环评是在拟议政策建议提出之后,替代方案形成的过程中介入;加拿大则主张在政策概念形成时就介入。根据我国的决策模式和环境
保护形势,政策环评的介入时机应更加灵活,可分别在政策问题识别、进入政府议程和政策形成阶段介入。如果在政策问题识别阶段介入,可对相关资源环境问题的性质、程度
、原因等进行分析,引发社会关注,并提出对策建议供政策制定部门参考;如果在政策问题进入政府议程时介入,政策环评应发挥决策参谋作用,与政策制定部门一起制定政策
方案;如果在政策形成阶段介入,政策环评则应从环境保护角度参与对各方案的比选。
 
    其次是政策环评的筛选机制。并非所有的决策都要开展政策环评,因此,筛选机制至关重要。从国际上看,筛选机制主要有3种:一是核查表法,即查看拟议决策是否包含
在相关名录中,如丹麦、荷兰、南非等国采用此种方法;二是逐案判断,即根据决策内容判别是否需要开展政策环评,如美国、加拿大采用此种方法;三是设立某一简单标准,
通常是通过“一刀切”的方式来判定,如中国******规定所有提交行政会议的决策都需要开展环境评价,新西兰要求所有政策建议都要开展环境评价。经梳理发现,除规划外,我
国的政府决策形式主要有行政法规、规章、规范性文件等,其中仅有一小部分需要开展政策环评。由于这类文件的出台时机、内容要求、效力级别等都难以预知,因此不可能通
过制定名录的方式来进行筛选,也难以通过某一简单标准来判别,只能采取逐案审查的方式。对于审查主体,应由具有广泛代表性和权威性的某一专业委员会来进行,今后对此
应有专门的法律规定。
 
    第三是政策环评重点的确定。对于评价重点,国际上的战略环评大致可分为两个流派。那些基于建设项目环境影响评价自下而上发展起来的战略环评体系,一般将评价重点
放在自然环境上,如美国、加拿大等。同时,那些从政策分析出发,自上而下发展出来的战略环评,则普遍将可持续发展作为核心议题,从社会、经济、环境等多个维度来评价
政策的科学性。我国现有的环评体系主要效法美国经验,把对自然环境要素的影响作为评价重点。但从新环保法的规定看,今后的政策环评更倾向于采用自上而下模式,将环境
考量作为政策分析的有机组成部分。若如此,则不仅要评价重大环境影响,还要评价资源环境效率,以及环境子系统与社会、经济子系统的协调性。此外,还应通过政策环评从
制度层面为拟议政策创造更好的可持续发展条件。对于具体评价指标和优先领域,应通过利益相关方对话来确定。在方法上可选取矩阵法、核查表法、专家判断等方法确定,今
后应制定相关导则予以明确。
 
    第四是政策环评的公众参与。在世界主要发达国家中,除了荷兰的“E-test”外,其余政策层面的环境评价均有公众参与程序。对于公众参与的时机,一般有两个重要节点
,一个是在确定评价重点之时;另一个是报告编制完成后提交决策部门之前。对于参与主体,普遍重视相关部门、非政府组织和弱势群体的意见。对于公众参与的形式,则很少
有国家提出硬性规定。之所以如此,与国家治理理念有很大关系,即政府对微观主体的作用主要是引导而非管制。根据我国的现有决策模式和政治民主化愿景,政策环评中的公
众参与应重点加强以下工作:一是要做好正式决策前的信息公开工作,将公众参与作为促进决策过程公开、透明的重要抓手;二是要将社会公众提出的合理政策建议甚至政策方
案纳入政策分析视野,改变过去缺乏比选方案的决策模式;三是评价重点要充分反映社会公众的关切,不应像建设项目环评那样过于模式化。
 
    第五是政策环评的审查机制。尽管很少有国家在法律中明确规定政策环评报告审查事项,但在实践中,很多国家都会开展此项工作。有些是由第三方独立审查,例如,欧盟
是由专门的影响评价委员会对评价报告进行质量审查,荷兰由独立的荷兰环境评价委员会审查;有些是通过相关部门联合审查,如加拿大针对贸易谈判的环境评价是由相关部门
组成联合委员会审查,荷兰的“E-test”由环境部、经济部和司法部联合开展;有些国家和地区是由某一部门独立审查,如美国、捷克和我国******是由环境保护署(部)进行审
查,新西兰是由决策部门审查。考虑到我国的第三方独立机构不完善,而由某一政府部门进行审查又很难得到其他部门的认同,因此,我国对政策环评报告的质量审查可采取部
门联合审查的方式。具体而言,可由环境管理部门和政策制定部门联合开展。环境管理部门可侧重于质量审查,政策制定部门则应侧重于所提措施的可行性审查。
 
    第六是政策环评的监控机制。由于影响政策过程的因素较多,因而与其他决策相比,政策实施效果的不确定性更大。为了保证政策能够得到正确执行,并及时发现政策实施
中存在的非预期问题,很多西方国家建立了覆盖政策全生命周期的评估和监控体系,比较典型的有法国、日本、韩国、英国等。而我国的类似职能只能通过政策制定部门对政策
执行情况检查,政策执行部门向政策制定部门汇报工作,以及媒体报道和群众上访等形式实现。因此,我国应充分发挥政策环评对政策执行过程的监控作用。政策环评承担这一
功能具有两个优势:一是在政治上相对不敏感,容易被政策制定部门接受;二是环境问题属于民生问题,容易得到社会公众的支持。对于具体的监控机制,可考虑由环境管理部
门和政策制定部门联合开展政策执行的中期和事后评估。

 

    来源:中国环保网

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